理順價費機制，是推進廠網一體化、供排一體化的重要前提。近一兩年來，無論是在行業投融資布局，還是常態化運營管理中，定價機制均處于核心地位。
 

　　3月27日，和毅咨詢服務有限公司總經理萬文清在“2026(第二十四屆)水業戰略論壇”上指出，水務行業定價機制改革并非簡單的“漲價”或“降價”，而是要保障民生福祉，促進水務行業可持續發展。
 

　　01.水務運營提效需聚焦的四大維度
 

　　當前水務行業已全面邁入存量發展階段，立足行業現狀與發展趨勢，萬文清指出，未來水務運營提效需聚焦定價機制改革、戰略性成本管理、價值鏈投資、數智化應用四大核心維度。
 

　　對此，萬文清分析，合理的定價機制是驅動運營效率提升的關鍵保障，反之，不合理的定價機制，即便擁有優質的運營基礎，也會持續制約效率釋放、拉低整體運營水平。
 

　　在戰略性成本管理方面，存量時代下水務企業的競爭將逐步走向差異化，企業需制定適配自身的差異化競爭戰略。傳統成本管理僅單純對標水廠、污水處理廠的單項運營成本，目前頭部梯隊與第二梯隊企業在這一維度的差距已大幅收窄，單純比拼常規運營成本已無明顯優勢。未來企業必須做出戰略性選擇，基于自身價值主張搭建適配的成本結構，這將成為成本管理的核心方向。
 

　　同時，水務行業需發力價值鏈投資。依據供水條例及國家相關政策導向，水務行業的公益屬性將愈發凸顯，單純依托存量資產運營獲取的投資回報呈下行趨勢，這是行業不可逆轉的發展方向。在此背景下，企業唯有向價值鏈外延拓展價值、挖掘增量收益，才能真正實現運營效率與效益的雙重提升。
 

　　02.水務定價機制改革勢在必行
 

　　2024年12月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于完善價格治理機制的意見》提出，健全促進可持續發展的公用事業價格機制，明確政府投入和使用者付費的邊界，強化企業成本約束和收益監管，綜合評估成本變化、質量安全等，充分考慮群眾承受能力，健全公用事業價格動態調整機制。
 

　　萬文清指出，我國水務價格管理機制整體相對薄弱，水務定價機制改革已是勢在必行、不得不推進的方向。
 

　　具體到定價機制改革，核心涉及幾個關鍵層面。首先，改革不等于簡單漲價，核心是完善使用者付費機制。其次，公共事業的成本承擔方式，本質上是在使用者付費與財政支出之間做出合理選擇，這背后有清晰的經濟學邏輯，包括排他性、邊際成本、外部性等核心因素。若脫離這些基本原理，無論選擇哪種模式，都難以做到科學合理。
 

　　此外，融資也是不可忽視的重要因素。當前不少污水處理廠、自來水廠長期處于虧損狀態，部分地區水價與成本嚴重倒掛，卻仍能維持運行，核心依靠融資資金支撐運營。但融資本質上存在成本，只是將壓力在當代與代際之間進行轉移。因此，定價機制改革，本質上就是統籌平衡使用者付費、財政支出與融資支撐三者的關系。
 

　　在解決實際問題時，如果不綜合考慮這三大因素，單純依靠漲價往往難以落地；不結合財政對業務的實際支撐能力，盲目提價同樣行不通。以再生水為例，目前國家已推行自主定價政策，但不少城市的再生水業務并未實現預期發展，根源就在于未遵循其自身經濟學規律。
 

　　回顧我國水務價格機制改革歷程，經歷了長期演進：從早期的福利性定價，逐步向市場化定價過渡。其中2001—2010年是關鍵階段，特許經營模式全面落地，才真正形成覆蓋供水、污水處理等環節的完整價格體系，這在行業發展史上具有里程碑意義。
 

　　此后，行業參與主體日趨多元，價格形成機制也愈發復雜。2021年以來，行業進入高質量發展新階段，但供水、污水、管網等不同領域的定價機制改革方向仍不清晰，各自面臨不同矛盾與問題。
 

　　萬文清指出，水務行業定價機制改革并非簡單的“漲價”或“降價”，而是要保障民生福祉，促進水務行業可持續發展。
 

　　關于水務定價機制改革的重要意義，萬文清強調兩點：
 

　　一是優化水資源配置、提升運營效率。當前不少特許經營、BOT項目到期后，水廠移交至國企運營，部分項目逐漸出現“只核算、無定價”的現象，這顯然無法有效提升水資源配置效率。
 

　　二是保障市場主體可持續經營。多年來，無論國企還是社會資本，若缺乏穩定合理的定價機制作為保障，企業都難以實現長期健康發展，這也是行業發展中尤為關鍵的現實問題。
 

　　(一)自來水定價
 

　　首先來看自來水領域。目前我國自來水實行的是用戶付費模式，依據城鎮供水定價管理辦法，已形成相對完善的定價機制，核心框架圍繞“準許成本+合理收益”構建，相關核算規則也已較為清晰。但在實際執行中，仍存在幾個突出問題值得重點關注：
 

　　第一，準許成本本質上是核算成本，而非企業持續優化后的實際經營成本。其成本水平更多依靠人為核算認定，而非基于運營效率形成，天然存在成本邊界界定模糊的問題。
 

　　第二，準許成本反映的是區域個體成本，而非行業平均成本。定價更多依據當地當年實際支出水平核定，缺乏對全國行業運營效率、成本標桿的橫向對標，難以體現規模效應與行業共性規律。
 

　　第三，準許成本對資本性支出、尤其是遠期管網投入覆蓋不足。自來水穩定運行離不開管網更新改造與長期建設投入，但這類前瞻性、系統性投入，在現行準許成本核算中往往體現不充分，難以支撐行業可持續發展。
 

　　在這一定價機制下，各地水價差異十分顯著：不含污水處理費，高的地區可達4元以上，低的僅1.3元左右。在我國幅員遼闊、區域差異明顯的背景下，如此懸殊的供水價格能夠長期存在，其可持續性本身就值得深思。
 

　　從居民承受能力來看，目前我國城市水價支出占居民可支配收入的比例僅為0.2%~0.69%，與國外水平相比仍處于較低區間。
 

　　在調價機制方面，相關管理辦法已明確調價周期原則上不超過三年，但實際執行中，不少地區調價間隔長達8~10年。價格對成本變動的響應嚴重滯后，幾十年來人力、能源、物料等成本持續上漲，卻未能在水價中得到合理體現。這也直接導致各地水務企業盈利空間受限，無論是社會資本還是地方水務公司，普遍盈利能力不足，高度依賴工程建設收益，難以依靠主營業務實現良性循環。
 

　　但更需要正視的是未來趨勢：一方面，自來水供水量增速已明顯放緩，不再保持過去的高速增長；另一方面，工程類收入大幅下滑。在這樣的雙重壓力下，若不加快推進水價改革，行業將很難維持可持續運營。
 

　　萬文清提到，在近期調研的某擬出讓自來水公司案例中，企業超120%的利潤均來自工程收益。而如今其工程板塊利潤降幅已超90%，未來已無法再通過收益法對其開展合理估值，這正是當前行業現狀的真實寫照。
 

　　綜合來看，當前我國自來水定價主要面臨三大突出挑戰：
 

　　一是成本監審不完善，應計入的合理成本無法足額納入核算；
 

　　二是有效資產認定不足，難以真實反映企業投入與運營需要；
 

　　三是調價機制嚴重滯后，價格無法及時匹配成本變化。
 

　　在此背景下，未來自來水調價可聚焦幾個方向：一是深化成本監審改革，建立激勵相容機制；二是優化水價動態調整機制，提升價格靈活性；三是完善資本投入機制，強化長效支撐；四是強化節水導向作用，動態優化差別化水價政策。
 

　　(二)污水處理定價
 

　　我國污水處理實行“收支兩條線”模式：終端用戶將“污水處理費”繳納給政府，政府再結合財政補貼，依據與污水處理廠預先約定的合同，向污水處理廠支付“污水處理服務費”。這一機制在過去多年間有效保障了特許經營項目與市場化項目的平穩健康發展。
 

　　2015年初，國家發改委等三部委印發《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》(發改價格〔2015〕119號)明確，2016年底前，設市城市污水處理收費標準原則上每噸應調整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元，各地可結合水污染防治形勢和當地經濟社會發展水平，制定差別化的污水處理收費標準。
 

　　實踐中，污水處理項目可分為地方國企“授權運營項目”和以特許經營模式為代表的“市場化項目”。兩類項目在定價機制、面臨挑戰及優化路徑上存在一定差異。
 

　　地方國企項目定價采用的是成本加成法，該方法的核心在于成本核定。市場化項目定價采用的是內部收益率法，此方法的核心在于競爭價格。
 

　　萬文清指出，當前行業最突出的短板，集中在地方國企污水處理定價環節。各地在水量核定、調價周期、成本核算、單價執行等方面標準不一，部分區域甚至未明確合理單價，導致不少國企運營的污水處理廠運營機制不順、效率難以發揮。
 

　　地方國企污水處理項目在定價環節，往往面臨多重現實挑戰：
 

　　一是成本核算的困境。成本核算是當前定價的核心，但由于污水處理成本構成復雜，各廠水質、規模、工藝差異顯著，導致核算不透明、真實成本難界定。政企雙方存在不同利益導向，運營方有動機夸大成本，政府有動機質疑成本。同時，收費長期剛性，與實際成本增長脫節，進一步加劇定價矛盾。
 

　　二是激勵不相容。很多地方下一輪的價格調整以本輪的實際核算成本為基礎，形成了對降本增效企業的“逆向懲罰”。
 

　　三是回報不確定性。污水處理屬資本密集型行業，需以穩定、可預期的價格機制保障合理回報。然而當前價格制定多依賴政企協商博弈，缺乏制度化調整機制，導致回報預期不穩，國有資本投入放緩。
 

　　在此背景下，地方國企項目需結合國企屬性、行業公共服務屬性和市場化改革要求，兼顧多方利益。
 

　　對此，萬文清提出一系列針對性定價優化建議。比如建立“價格為主、核算為輔”的價格機制；推進科學化成本核算；建立“標桿管理”成本管控機制；推行“按效付費”的價格支付模式；建立制度化價格調整機制；實施強制信息公開與第三方監管制度；加強工業排污監管與差別化定價。
 

　　再看特許經營類市場化項目，這類項目常根據項目總投資、處理規模、運營成本等數據，在考慮行業合理收益水平的基礎上，確定項目財務內部收益率(IRR)目標值，通過現金流折現計算污水處理服務費單價，作為招標攔標價，通過市場競爭形成最終價格。該價格反映的是市場化經營主體自身的運營能力。
 

　　在實際執行中，仍存在三方面突出問題：一是競爭不充分，價格形成存在偏差；二是調價機制操作難，成本傳導不暢；三是技術演化考量不足，長效投入難以持續。
 

　　針對以上問題，萬文清認為，可從三方面加以完善：強化信息充分性，提升競爭有效性；優化操作流程，增強成本傳導；建立動態認定與補貼增強通道。
 

　　(三)管網定價
 

　　我國排水管網面臨投入大、資金不足、資產沉淀、運營效率低、資本循環不暢等發展困境。目前，排水管網缺乏明確的收費來源，國家立法層面尚未正式推進“管網領域建立使用者付費機制”。
 

　　隨著近年國家高度重視排水管網建設管理，國家層面已釋放出鼓勵污水管網項目采用特許經營模式、探索使用者付費的政策信號。
 

　　地方層面上，部分地區也開始探索在現有污水處理服務費里，將污水管網的建設投資及運營維護等費用全部納入污水處理服務成本。
 

　　在此背景下，萬文清建議，未來管網定價可重點探索三種模式：
 

　　一是廠網一體化收費模式，也是現階段最優路徑。管網與污水處理廠在系統上天然銜接、密不可分，將污水收集管網與處理廠整合為完整的污水處理系統，實行一體化服務定價，有利于系統統籌、成本共擔、高效運營。
 

　　二是管網專項服務費模式。從現有污水處理費中劃出專項額度用于管網建設運維，例如在終端收取的污水處理費中統籌部分資金專項用于管網。部分地區已探索對排水管網單獨定價、由終端用戶直接支付，資金缺口由政府補貼。實施中需重點關注：污水處理費在覆蓋水廠運營后，是否具備足夠結余用于管網支出。
 

　　三是污水處理廠付費模式。將管網作為獨立運營資產，因其直接服務于污水處理廠，可由管網運營主體向污水處理廠收取管網服務費。若污水處理廠現有服務費不足以覆蓋該項成本，則由水廠向政府申請調價，實現成本傳導。
 

　　(四)再生水定價
 

　　再生水定價同樣是行業發展的關鍵議題。當前城市在再生水定價路徑與策略上若處理不當，極易導致再生水市場難以有效培育。
 

　　一是成本加成定價法。該模式尤其適用于成片開發區域、工業園區及新建城市片區等規劃統一、集中供水、規模效應顯著的應用場景。
 

　　萬文清表示，再生水水量預測是定價工作的重要前提，需統籌近期需求與遠期規劃。結合再生水在市政雜用等場景的應用特性、區域發展規劃及行業數據規律，可綜合運用規劃目標倒推法、區域市場實地調研法、替代水源缺口推演法、同類城市對標法等多種方式開展測算。
 

　　二是市場調研定價法。該方法以“供需匹配、價值認同”為核心原則，借助專業調研工具與數據分析手段，明晰用戶價格承受區間、用水需求特點及替代水源價格水平；同時綜合考量供水企業成本結構、運營預期及國內其他城市再生水定價實踐，最終形成兼顧 “用戶可承受、企業可持續、社會可推廣” 的合理水價方案。
 

　　三是項目投資收益率定價法。針對單一項目，可采用基于投資收益率的定價模式，這也是以往諸多項目普遍應用的成熟方式。再生水屬于市政公共服務領域，可通過特許經營、股權合作等市場化模式運作。在此框架下，可依據設定的投資收益率目標，通過現金流折現模型測算再生水價格，并結合市場競爭機制確定最終交易價格。
 

　　萬文清總結指出，水務定價工作兼具復雜性與重要性，亟需政府、市場主體與第三方專業機構協同發力、形成合力，共同推動相關工作穩步落地。
 

　　原標題：跳出簡單漲跌思維！水務定價如何賦能效率與效益協同提升？